La Comunità europea, le sue istituzioni e il Consiglio Europeo (di Claudia Radi).

A pochi giorni dalle elezioni europee, siamo spesso esposti a talk show e telegiornali nei quali vengono espressi pareri e mostrate tabelle con i risultati elettorali. Molte persone ascoltano queste informazioni dando per scontato che i meccanismi elettorali del loro paese siano simili a quelli europei. Tuttavia, non è così ed è importante sottolinearlo, specialmente per quel 51% delle persone che non hanno votato. È ben noto che all’interno dell’Unione Europea esiste ancora un deficit democratico, ma è anche vero che la partecipazione della popolazione europea potrebbe essere determinante per modificare quegli articoli dei Trattati europei che ancora la penalizzano.

Estratto dalla mia tesi di laurea sul diritto comunitario (anno 2008):

“Nel mio piccolo, sono abituata a pensare in grande e da quando ho iniziato a prestare attenzione ai problemi legati al fenomeno della criminalità organizzata di stampo mafioso, le cui organizzazioni si inseriscono in modo capillare in ambiti economici di fondamentale importanza per l’evoluzione degli Stati, la mia speranza è sempre stata che un’entità più grande del singolo Stato (e quindi con maggior potere) possa, con dei procedimenti “sopra le parti”, operare un controllo che impedisca a uomini privi di qualsiasi valore etico e sociale di agire per i propri interessi contrariamente alle leggi, in ambiti dove solo “lo Stato”, con le regole stabilite dal popolo, è legittimato ad essere presente.

I padri fondatori dell’Unione europea, in un altro momento storico alla fine della seconda guerra mondiale, dai trattati di Roma del 25/3/1957, con l’istituzione della CEE (dal 1 novembre 1993 denominata CE) e della CEEA (Comunità europea per l’energia atomica) o Euratom, ma ancor prima, cioè dal 1951, con il trattato di Parigi che istituì la Comunità europea del carbone e dell’acciaio (CECA), videro nella cooperazione tra gli Stati europei la salvezza da ulteriori conflitti e l’agevolazione dello sviluppo di tutti gli Stati.

La mia visione, appartenente a un’altra generazione, è quella di essere consapevole che in un mondo dove la globalizzazione è una realtà, dove le nuove tecnologie eliminano qualsiasi barriera di comunicazione (e quindi favoriscono l’avvicinarsi di culture diverse), dove la migrazione dei popoli per varie ragioni sarà un fenomeno destinato ad aumentare, non è più possibile né ipotizzabile rimanere chiusi dentro confini ormai puramente ideali.

I paesi così detti “emergenti” in termini di potenza economica, come la Cina, la Russia, il Brasile e l’India, tra qualche decennio avranno una valenza nel panorama economico mondiale che ci porterà necessariamente a avere un ruolo diverso da quello attuale.

Non ci sarà più la supremazia del mondo occidentale, ma altre potenze economiche opereranno nel mercato e con loro dovremo confrontarci.

L’Europa, quindi, con tutta la sua storia, con la solidità che avrà saputo costruire, con la sua economia, avrà un ruolo ancora più importante di quello attuale.” (Claudia Radi, estratto dalla Tesi di Laurea, anno 2008).

Tratto dal libro: “Introduzione al diritto comunitario”, Giorgio Gaja (editori Laterza 2003)

“Nei Trattati istitutivi delle Comunità europee il termine “istituzione” è riferito al Parlamento europeo, al Consiglio, alla Commissione, alla Corte di giustizia e alla Corte dei conti (art.7 del Trattato CE e art.3 del Trattato CEEA). L’art.3 del Trattato sull’Unione europea indica che “l’Unione dispone di un quadro istituzionale unico che assicura la coerenza e la continuità delle azioni svolte per il perseguimento dei suoi obiettivi” e attribuisce al Consiglio e alla Commissione “la responsabilità di garantire tale coerenza”

Il Consiglio europeo, che “riunisce i Capi di Stato o di Governo degli Stati membri nonché il Presidente della Commissione (art.4 par.2, del Trattato sull’Unione europea), non è dunque un’istituzione ne fa parte “del quadro istituzionale” dell’Unione. Ciò non esclude che sia corretta la descrizione del Consiglio europeo come dell’organismo che “dà all’Unione l’impulso necessario al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti politici generali” ( Giorgio Gaja, “Introduzione al diritto comunitario”, editori Laterza 2003).

Tratto da internet, link https://www.europarl.europa.eu/ : Note tematiche sull’Unione europea (aggiornato al mese di aprile 2024)

Il trattato di Lisbona

Base giuridica

Trattato di Lisbona che modifica il trattato sull’Unione europea (TUE) e il trattato che istituisce la Comunità europea (GU C 306 del 17.12.2007); entrata in vigore il 1º dicembre 2009.

Contesto

Il trattato di Lisbona ha avuto inizio come progetto costituzionale alla fine del 2001 (dichiarazione del Consiglio europeo sul futuro dell’Unione europea o dichiarazione di Laeken) ed è stato portato avanti nel 2002 e nel 2003 dalla Convenzione europea che ha elaborato il trattato che adotta una Costituzione per l’Europa (trattato costituzionale) (1.1.4). Il processo che ha portato al trattato di Lisbona è stato la conseguenza dell’esito negativo di due referendum sul trattato costituzionale, tenutisi nel maggio e nel giugno del 2005, in seguito ai quali il Consiglio europeo ha optato per un “periodo di riflessione” di due anni. Infine, sulla base della dichiarazione di Berlino del marzo 2007, il Consiglio europeo, riunito dal 21 al 23 giugno 2007, ha adottato un mandato dettagliato per una successiva Conferenza intergovernativa (CIG), sotto la presidenza portoghese. La CIG ha concluso i lavori nell’ottobre 2007. Il trattato è stato firmato dal Consiglio europeo il 13 dicembre 2007 a Lisbona ed è stato ratificato da tutti gli Stati membri.

Contenuto

A. Obiettivi e principi giuridici

Il trattato che istituisce la Comunità europea viene rinominato “trattato sul funzionamento dell’Unione europea” (TFUE), mentre il termine “Comunità” viene sostituito dal termine “Unione” in tutto il testo. L’Unione prende il posto della Comunità e diventa il suo successore sul piano giuridico. Il trattato di Lisbona non istituisce simboli “nazionali” per l’Unione, quali una bandiera o un inno. Sebbene differisca dal trattato costituzionale nella sua denominazione, il nuovo testo conserva la maggior parte degli obiettivi sostanziali.

Il trattato di Lisbona non conferisce ulteriori competenze esclusive all’Unione. Esso modifica tuttavia le modalità con cui quest’ultima esercita i suoi poteri esistenti, nonché alcune nuove attribuzioni (condivise), rafforzando la partecipazione e la tutela dei cittadini, creando una nuova struttura istituzionale e modificando il processo decisionale al fine di pervenire a una maggiore efficacia e trasparenza, realizzando dunque anche un rafforzamento del controllo parlamentare e della responsabilità democratica.

Diversamente dal trattato costituzionale, il trattato di Lisbona non contiene alcun articolo che sancisca formalmente il primato del diritto dell’Unione rispetto alla legislazione nazionale. Tuttavia, a tal fine è stata allegata al trattato una dichiarazione (dichiarazione n. 17), che spiega come il diritto dell’UE abbia la precedenza sul diritto nazionale conformemente a una giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia dell’Unione europea.

Il trattato di Lisbona chiarisce per la prima volta le competenze dell’Unione, suddividendole in tre categorie distinte: la competenza esclusiva, in base alla quale solo l’Unione può emanare leggi dell’UE, mentre gli Stati membri si limitano all’attuazione; la competenza concorrente, in base alla quale gli Stati membri possono legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti nella misura in cui l’Unione non ha esercitato la propria competenza; e la competenza di sostegno, in base alla quale l’UE adotta misure volte a sostenere o a integrare le politiche degli Stati membri. Attualmente, le competenze dell’Unione possono ritornare agli Stati membri nel corso di una revisione del trattato.

Il trattato di Lisbona conferisce all’UE una personalità giuridica propria. L’Unione può pertanto firmare trattati internazionali relativi ai suoi settori di competenza e aderire a organizzazioni internazionali. Gli Stati membri possono firmare accordi internazionali solo se conformi al diritto dell’UE.

Il trattato prevede, per la prima volta, una procedura formale per gli Stati membri che decidano, conformemente alle loro norme costituzionali, di recedere dall’Unione europea, vale a dire l’articolo 50 del trattato sull’Unione europea (TUE).

Il trattato di Lisbona completa l’integrazione dei restanti aspetti del terzo pilastro relativi allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia, vale a dire la cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale, nel primo pilastro. La precedente struttura intergovernativa cessa di esistere, giacché gli atti adottati in quest’ambito sono ora soggetti alla procedura legislativa ordinaria (maggioranza qualificata e codecisione), con l’impiego degli strumenti giuridici del metodo “comunitario” (regolamenti, direttive e decisioni), a meno che non si disponga diversamente.

Con il trattato di Lisbona il Parlamento europeo può proporre modifiche ai trattati, come già avveniva per il Consiglio, i governi degli Stati membri e la Commissione. Abitualmente, una revisione di questo tipo richiederebbe la convocazione di una Convenzione che raccomanderebbe le modifiche a una CIG. Il Consiglio europeo potrebbe tuttavia decidere, previa approvazione del Parlamento, di non convocare tale Convenzione (articolo 48, paragrafo 3, secondo comma, TUE). Potrebbe allora essere convocata una CIG allo scopo di stabilire di comune accordo le modifiche da apportare ai trattati. Tuttavia, è altresì possibile rivedere i trattati senza convocare una CIG e applicando procedure di revisione semplificate, qualora la revisione riguardi le politiche e le azioni interne dell’Unione (articolo 48, paragrafi 6 e 7, TUE). In tal caso, la revisione sarebbe adottata sotto forma di decisione del Consiglio europeo, ma potrebbe essere soggetta a disposizioni di ratifica nazionali.

Un nuovo assetto istituzionale

1. Il Parlamento europeo

Ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 2, TUE, il Parlamento europeo è composto di “rappresentanti dei cittadini dell’Unione” e non di “rappresentanti dei popoli degli Stati”.

I poteri legislativi del Parlamento europeo sono stati ampliati mediante la “procedura legislativa ordinaria”, che sostituisce la precedente procedura di codecisione. Tale procedura si applica attualmente a più di 40 nuovi settori di intervento, per un totale di 85 settori. La procedura del parere conforme continua a esistere con il nome di procedura di “approvazione”, mentre la procedura di consultazione rimane invariata. La nuova procedura di bilancio pone sullo stesso piano il Parlamento e il Consiglio per quanto riguarda l’adozione del bilancio annuale. Il quadro finanziario pluriennale deve essere approvato dal Parlamento.

Il Parlamento europeo elegge il Presidente della Commissione a maggioranza dei membri che lo compongono su proposta del Consiglio europeo, che sceglie il candidato deliberando a maggioranza qualificata e tenendo conto del risultato delle elezioni europee. Il Parlamento europeo continua ad approvare la Commissione in quanto collegio.

Il numero massimo di deputati al Parlamento europeo è stato fissato a 751 e la rappresentanza dei cittadini è garantita in modo degressivamente proporzionale. La soglia massima dei seggi per Stato membro è stata ridotta a 96, mentre la soglia minima è stata portata a 6. Il 7 febbraio 2018, il Parlamento ha votato a favore della riduzione del numero dei propri seggi, da 751 a 705, dopo l’uscita del Regno Unito dall’UE, e della ridistribuzione di alcuni dei seggi così liberatisi tra gli Stati membri che risultavano lievemente sottorappresentati (1.3.3).

Il Regno Unito è uscito dall’UE il 1º febbraio 2020. A partire da tale data, viene applicata la nuova composizione del Parlamento che conta 705 deputati. Dei 73 seggi lasciati vacanti a seguito del recesso del Regno Unito, 27 sono stati riassegnati al fine di riflettere meglio il principio della proporzionalità degressiva. I 27 seggi sono stati assegnati a: Francia (+5), Spagna (+5), Italia (+3), Paesi Bassi (+3), Irlanda (+2), Svezia (+1), Austria (+1), Danimarca (+1), Finlandia (+1), Slovacchia (+1), Croazia (+1), Estonia (+1), Polonia (+1) e Romania (+1). Nessuno Stato membro ha perso seggi.

2. Il Consiglio europeo

Il trattato di Lisbona riconosce formalmente il Consiglio europeo quale istituzione dell’UE, con la funzione di imprimere all’Unione “gli impulsi necessari al suo sviluppo” e di definirne “gli orientamenti e le priorità politiche generali”. Il Consiglio europeo non esercita funzioni legislative. Una presidenza a lungo termine sostituisce il precedente sistema di rotazione semestrale. Il Presidente è eletto da una maggioranza qualificata del Consiglio europeo con un mandato di 30 mesi rinnovabile. Ciò dovrebbe rendere l’attività del Consiglio europeo più coerente ed efficace. Il Presidente assicura inoltre la rappresentanza esterna dell’Unione, fatte salve le attribuzioni dell’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza (si veda più sotto).

4. Il Consiglio

Il trattato di Lisbona mantiene la modalità di voto a doppia maggioranza (Stati membri e cittadini). Tuttavia, le precedenti disposizioni sono rimaste valide fino al novembre 2014. Dal 1º novembre 2014 si applicano le nuove norme.

La maggioranza qualificata è raggiunta quando una proposta è sostenuta da almeno il 55 % dei membri del Consiglio (in pratica 15 Stati su 27), che corrispondano ad almeno il 65 % della popolazione dell’Unione (articolo 16, paragrafo 4, TUE). Quando il Consiglio non delibera su proposta della Commissione o del VP/AR, la maggioranza richiesta degli Stati membri viene portata al 72 % (articolo 238, paragrafo 2, TFUE). Per esercitare il diritto di veto, una proposta deve essere respinta da almeno quattro Stati membri. A norma del nuovo meccanismo ispirato dal “compromesso di Ioannina”, il 55 % (75 % fino al 1º aprile 2017) degli Stati membri necessari per costituire una minoranza di blocco può chiedere il riesame di una proposta “entro un tempo ragionevole” (dichiarazione n. 7).

Il Consiglio si riunisce in seduta pubblica quando delibera o vota su progetti di atti legislativi. A tal fine, ciascuna sessione del Consiglio è suddivisa in due parti dedicate, rispettivamente, alle deliberazioni su atti legislativi dell’Unione e alle attività non legislative. Per quanto riguarda la presidenza del Consiglio, è stato mantenuto il sistema di rotazione semestrale, ma sono previste presidenze a gruppi di tre Stati membri per un periodo di 18 mesi al fine di garantire una maggiore continuità dei lavori. A titolo di eccezione, il Consiglio “Affari esteri” è permanentemente presieduto dal VP/AR.

5. La Commissione

Poiché il Presidente della Commissione viene ora scelto ed eletto tenendo conto dell’esito delle elezioni europee, la legittimità politica della carica risulta rafforzata. Il Presidente della Commissione è inoltre responsabile dell’organizzazione interna della sua istituzione (nomina dei commissari, ripartizione dei portafogli, richieste di dimissioni dei commissari in determinate circostanze).

6. La Corte di giustizia dell’Unione europea

Ad eccezione della politica estera e di sicurezza comune (PESC), tutte le attività dell’Unione sono ora di competenza della Corte. L’accesso dei cittadini alla Corte è facilitato.

D. Processo decisionale più efficace e democratico con nuove politiche e nuove competenze

Molte delle cosiddette “clausole passerella” consentono la modifica delle modalità decisionali, passando dalla votazione all’unanimità alla votazione a maggioranza qualificata e dalla procedura di consultazione alla codecisione (articolo 31, paragrafo 3, TUE, e articoli 81, 153, 192, 312 e 333 TFUE oltre ad alcune “procedure passerella” riguardanti la cooperazione giudiziaria in materia penale) (1.2.4). Nel suo discorso sullo stato dell’Unione del 2017, il Presidente della Commissione Jean-Claude Junker ha annunciato iniziative volte ad abbandonare la regola dell’unanimità in una serie di settori ricorrendo alle “clausole passerella”. La Commissione ha dato seguito a tali intenzioni adottando quattro comunicazioni che propongono di rafforzare il ricorso alle votazioni a maggioranza qualificata anziché all’unanimità nell’ambito della PESC (settembre 2018), della politica fiscale (gennaio 2019), dell’energia e del clima (aprile 2019), nonché della politica sociale (aprile 2019). Tali comunicazioni intendono rendere il processo decisionale più rapido, flessibile ed efficiente laddove l’UE disponga già di una competenza.

Nel quadro delle competenze non esclusive dell’Unione europea, gli Stati membri possono instaurare fra loro una cooperazione rafforzata, a condizione che vi partecipino almeno nove di essi. L’autorizzazione a tale procedura deve essere concessa dal Consiglio, previa approvazione del Parlamento europeo. Nelle questioni concernenti la PESC, vige l’unanimità.

Il trattato di Lisbona rafforza in modo considerevole il principio di sussidiarietà coinvolgendo i parlamenti nazionali nel processo decisionale dell’UE (1.2.2) (1.3.5).

Nella politica ambientale, che include attualmente la lotta ai cambiamenti climatici, così come nella politica energetica, la quale introduce nuovi riferimenti alla solidarietà nonché alla sicurezza e all’interconnessione degli approvvigionamenti, sono state introdotte alcune aree strategiche nuove, mentre altre sono state estese. Inoltre, i diritti di proprietà intellettuale, lo sport, lo spazio, il turismo, la protezione civile e la cooperazione in ambito amministrativo ora possono essere oggetto del processo legislativo dell’UE.

Per quanto riguarda la politica di sicurezza e di difesa comune (5.1.2), il trattato di Lisbona introduce una clausola di difesa reciproca, in base alla quale tutti gli Stati membri sono obbligati a prestare aiuto a uno Stato membro vittima di un’aggressione armata. Una clausola di solidarietà stabilisce che l’Unione e ciascuno dei suoi Stati membri debbano prestare soccorso con ogni mezzo possibile a uno Stato membro colpito da una calamità naturale o provocata dall’uomo o da un attacco terroristico. Una “cooperazione strutturata permanente” è aperta a tutti gli Stati membri che si impegnano a prendere parte ai programmi europei di equipaggiamento militare e a fornire unità di combattimento che siano disponibili per azioni immediate. Per stabilire una cooperazione di questo tipo, occorre ottenere la maggioranza qualificata in seno al Consiglio, previa consultazione con il VP/AR.

Ruolo del Parlamento europeo

Per i contributi del Parlamento alla Convenzione europea e il suo coinvolgimento nelle precedenti CIG si veda 1.1.4. La CIG del 2007, che si è svolta sotto la presidenza portoghese e ha portato alla firma del trattato di Lisbona, è stata l’occasione in cui il Parlamento ha inviato, per la prima volta, tre rappresentanti a una conferenza di questo tipo.

Quasi un decennio dopo la firma del trattato di Lisbona, il Parlamento ha riconosciuto che alcune delle sue disposizioni non erano utilizzate al massimo. Pertanto, il 16 febbraio 2017, esso ha approvato una risoluzione sul miglioramento del funzionamento dell’Unione europea sfruttando le potenzialità del trattato di Lisbona, in cui formula una serie di raccomandazioni su come sbloccare tali potenzialità al fine di rafforzare la capacità dell’Unione di affrontare le attuali sfide globali.

Lo stesso giorno, il Parlamento ha anche approvato una risoluzione sulle evoluzioni e gli adeguamenti possibili dell’attuale struttura istituzionale dell’Unione europea, formulando proposte concrete per quanto riguarda la riforma dei trattati.

Recentemente l’Unione europea ha dovuto far fronte a numerose crisi legate, in particolare, alla Brexit, allo Stato di diritto, al quadro finanziario pluriennale, alla pandemia di COVID-19 e all’invasione russa dell’Ucraina. La gestione di dette crisi ha nuovamente messo in luce le carenze dell’attuale sistema di governance, mentre la mancanza di un processo decisionale efficiente ha contribuito all’indebolimento del sostegno pubblico nei confronti del progetto europeo. Per dare una risposta alle sfide attuali, il 10 marzo 2021 le istituzioni dell’UE hanno avviato la Conferenza sul futuro dell’Europa, concepita per permettere ai cittadini di esprimersi su come rimodellare l’Unione e aumentare l’efficacia e la trasparenza delle sue procedure decisionali. Il 9 maggio 2022 la Conferenza ha concluso i suoi lavori da cui sono scaturite 49 proposte, alcune delle quali richiedono modifiche ai trattati dell’UE. Di conseguenza, il Parlamento europeo ha approvato una risoluzione sulla richiesta di convocare una Convenzione per la revisione dei trattati il 9 giugno 2022; una risoluzione sull’attuazione delle “clausole passerella” nei trattati dell’UE l’11 luglio 2023; e una risoluzione sui progetti intesi a modificare i trattati il 22 novembre 2023. Esortando il Consiglio europeo a chiedere una Convenzione per la revisione dei trattati, il Parlamento intende modernizzare le procedure legislative per affrontare le sfide attuali e migliorare l’efficacia dell’UE.

(aprile 2024)

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